La sociedad actual demanda a sus administraciones disponer de unas infraestructuras modernas, seguras, bien gestionadas y mantenidas, y muy resilientes.
Las presas, como infraestructuras hidráulicas básicas, no escapan a todas esas demandas y han sido recientemente un importante actor que ha ocupado muchas portadas en los medios de comunicación.
Son básicas para la gestión energética al permitir gestionar el 74% del agua destinada al riego en un país con fuerte estrés hídrico, y son un pilar clave en la estabilidad del sistema eléctrico gracias a la energía hidroeléctrica y al bombeo. Complementariamente, protegen a la población frente a fenómenos climáticos extremos.
Lograr su máxima resiliencia es, pues, un objetivo fundamental y supone aplicar en su gestión medidas de gobernanza y de análisis de riesgos, entendidos como el producto de la probabilidad de fallo y de las consecuencias derivadas de este.
Esa es, precisamente, la metodología que viene introduciendo la Dirección General del Agua (DGA) desde hace cinco años para priorizar, adecuadamente, todas las inversiones a efectuar en materia de mejora de la seguridad de presas.
En España, por la irregularidad espacio-temporal de las lluvias, ha sido preciso construir por encima de las 2.800 presas, grandes y pequeñas, de las cuales, el Estado, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), a través de las Confederaciones Hidrográficas, explota un total de unas 350, además de unos 75 azudes de derivación y más de un centenar de balsas.
La falta de un flujo de ingresos finalista y estable es la principal barrera para lograr la resiliencia que requerimos de estos activos
Las borrascas Leonardo, Nils, Marta y Oriana, que han barrido gran parte de la península ibérica entre enero y febrero, han supuesto un verdadero stress test a muchas de ellas. Los aliviaderos de algunas han vertido por primera vez, y en otros casos, se producían de nuevo vertidos por ellos tras más de quince años de ausencia. Los embalses españoles en ese lapso han ganado más de 16.500 hm3, hecho insólito, y han alcanzado unos niveles que han sometido a las presas prácticamente a las condiciones bajo las cuales se diseñaron. Y frente al alarmismo de algunos medios de comunicación, cabe destacar que su comportamiento ha sido impecable y ha puesto de manifiesto que la actual política de mantenimiento, conservación y control de la seguridad que viene realizando el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico es acertada, si bien requiere que se acometan en el futuro próximo algunas mejoras: mayor inversión en mantenimiento y mejora de su seguridad y aumento del personal dedicado a su explotación, dos asignaturas pendientes en el sector de las presas.
La infraestructura hidráulica de regulación, específicamente las grandes presas, constituye la columna vertebral de la seguridad hídrica nacional. Históricamente, el desarrollo de estas estructuras durante el siglo XX se rigió por un modelo de planificación centralizada y ejecución presupuestaria directa, donde la inversión inicial era asumida íntegramente por el Estado bajo una lógica de máximo beneficio social, fomento del regadío y minimización de los daños asociados a las inundaciones.
Sin embargo, este modelo consistente en construir y olvidar omitió la integración de los costes adicionales que se producen a lo largo del ciclo vital de las presas. Una vez construida la presa y puesta esta en funcionamiento, se requiere una reinversión constante para mantener y aumentar sus niveles de seguridad operacional y estructural.
En la actualidad, el sector se enfrenta a un parque de infraestructuras cuya edad media supera los 55 años, requiriéndose, como consecuencia, unas crecientes inversiones en mantenimiento y mejora de la seguridad basada en las nuevas y cada vez más exigentes demandas de la sociedad.
En relación con estas últimas, en el año 2021 se aprobaron las Normas Técnicas de Seguridad de presas y embalses, que, si bien contemplan todas las fases de la vida de las presas, inciden, de manera especial, en la explotación, el mantenimiento y el permanente control de la seguridad de las presas existentes.
Es precisamente esta última actividad la que define todas las actuaciones de mejora que las presas requieren, pero que, en el caso de las presas de titularidad estatal, acumula desde hace años un déficit acumulativo significativo, que requiere ser revertido cuanto antes. Ese déficit es consecuencia de los actuales modelos de financiación, que suelen ser insuficientes para cubrir las cada vez más necesarias y abultadas inversiones en mejora de la seguridad.
La DGA defiende que se cree un capítulo presupuestario propio que evite la volatilidad y que esté dotado adecuadamente
La Dirección General del Agua, consciente de la importancia que sobre los Presupuestos Generales del Estado han tenido siempre esas importantísimas inversiones, publicó en el año 2023 el documento ‘Líneas de Actuación para la mejora de la seguridad de las presas y embalses 2023 – 2033’. Este documento describe y detalla todo lo que habría que hacer en los próximos años para tener unas presas más resilientes.
Es el plan más ambicioso de la historia hidráulica reciente de España en materia de explotación, conservación y control de la seguridad de presas, y para ser una realidad requiere de una financiación estable, de unos profesionales muy especializados y de una línea administrativa de continuidad.
Con respecto al mantenimiento, la sociedad no entiende que este dependa de la existencia o no de partidas presupuestarias anuales y que estas sean dotadas en función de los aires políticos que soplan en cada momento. Eso impide una planificación plurianual de esa inversión. La falta de un flujo de ingresos finalista y estable a lo largo del tiempo es la principal barrera para lograr la resiliencia que actualmente requerimos de estos activos. Por ello, la Dirección General del Agua viene defendiendo, precisamente, que se cree un capítulo presupuestario propio que evite esa volatilidad y que, por supuesto, esté dotado adecuadamente.
Además, ese documento propugna también que el sector transite hacia un modelo de Gestión de activos informada en riesgos y que tenga en cuenta, además, la presencia de unos fenómenos climáticos más extremos. En la actualidad, y con esa metodología, se ha efectuado un profundo trabajo de revisión de todas las actuaciones que las presas de titularidad estatal requieren para alcanzar unos mayores estándares de seguridad. Ello va a permitir ordenar y priorizar las cuantiosas inversiones que se necesitan para mejorar aún más la seguridad y que el documento cifra en el decenio 2023–2033 en 4.500 millones de euros.
Esa cifra puede parecer muy elevada, pero, tal y como recoge el Consejo General de Economistas de España en su reciente informe titulado ‘El valor económico y estratégico de los embalses en España’, los beneficios derivados de la disponibilidad de agua regulada por los embalses superan, de forma directa, cerca de los 40.000 millones de euros de facturación en los sectores agrario y energético, otros 15.400 millones de euros de valor añadido en el sector de la industria agroalimentaria y generan más de 530.000 empleos en dichos sectores económicos. Es decir, unas cifras e impactos económicos ciertamente relevantes, que justifican el esfuerzo por seguir disponiendo de nuestras presas en las debidas condiciones y alargar su vida útil.
En definitiva, el documento propone actuar en el sector de las presas con una visión mucho más global. No hacerlo supondrá asumir unos mayores riesgos y un coste económico y social cada vez más elevado. Poner en práctica todo lo que incluye permitirá proteger mucho mejor a la sociedad y fortalecer no solo la resiliencia de las presas, sino la de España frente a los desafíos del siglo XXI.
